2017年6月27日，十二届全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法，正式确立检察机关提起公益诉讼制度。2017年7月1日，检察机关提起公益诉讼制度在全国范围内全面推开。
推动完善公益诉讼法律制度、健全规则体系，积极稳妥探索公益诉讼新领域，积极与行政机关协同治理……五年来，检察公益诉讼积极回应公共利益诉求，守护人民群众美好生活，实践日渐丰富、深入。检察公益诉讼实施过程中遇到的主要问题有哪些，都采取了哪些措施加以解决？当前还面临什么问题，进一步的发展方向是什么？带着这些问题，记者采访了检察机关工作人员和相关专家学者。
探索公益诉讼新领域
既要“积极”，也要“稳妥”
“之前一段时间，公益诉讼尤其是检察公益诉讼面临的一个重要问题就是领域较窄，集中于环境保护、食品药品安全等几个领域。”复旦大学法学院副教授姚军说。
为此，近些年检察机关一直在适应社会发展的需要，探索公益诉讼新领域。此前，最高人民检察院学习贯彻党的十九届四中全会精神，将探索拓展公益诉讼新领域案件的指导原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。2021年，最高检配合立法机关积极推动新制定、修订实施的未成年人保护法、安全生产法、军人地位和权益保障法、个人信息保护法等法律增设检察公益诉讼条款，法定领域已经拓展到“4+5”（生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让4个诉讼法明确列举的领域和英烈权益保护、未成年人保护、安全生产、个人信息保护、军人地位和权益保护5个单行法授权的领域）。今年6月24日，全国人大常委会刚刚修改的反垄断法也写入公益诉讼条款。今年的全国检察长（扩大）会议还提出，要积极、稳妥重点办理网络治理、金融证券、知识产权、文物和文化遗产保护、妇女权益保障等领域公益诉讼案件……
“公益诉讼新增法定领域和其他新领域的探索不仅成为整个公益诉讼办案的重要组成部分，在推动制度发挥更广范围、更深层次治理效能方面也发挥着越来越重要的作用。”最高检第八检察厅厅长胡卫列说。
2021年，针对浙江省某公司将《共产党宣言》中文全译本的首译者陈望道的姓名、肖像等用于注册商标谋取私利，造成红色资源知识产权被侵害问题，最高检直接立案。经就审核撤销涉嫌违法商标、消除社会影响等事项与国家知识产权局进行磋商，国家知识产权局于2021年8月作出决定，宣告涉案5件“望道”注册商标无效。
上海某律师事务所律师徐京说，检察机关在将公益诉讼延伸至知识产权等与个体利益密切相关的领域时，如何判定该领域涉及社会公共利益，需要纳入公益诉讼范畴，以保证个体处分权利的自由，避免诉权滥用，是社会关注的问题。
面对疑问，检察机关也有保证措施。最高检第八检察厅检察官邱景辉介绍，为了确保新领域探索时的“稳妥”，避免滥用诉权，最高检制定了相关指导意见，除了要求坚持“积极、稳妥”的指导原则、准确把握新领域的重点范围外，还要求严格把握新领域立案条件，强化办案程序保障，明确限定新领域立案条件和不宜立案的“负面清单”，严格规范新领域案件审批备案工作。
公益诉讼促进诉源治理
既治“已病”，也治“未病”
习近平总书记强调，法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。
据介绍，检察公益诉讼从最初的主要关注个案公益损害的修复，到如今更加注重抓溯源、治根本，抓前端、治未病，更加充分地发挥制度治理效能。
武汉大学环境法研究所所长、中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长秦天宝说，检察机关提起行政公益诉讼更能够调动行政机关的风险监管积极性，更能从监管层面实现预防的功能。同时，诉前检察建议等诉前程序在协同各方力量、尽早消除风险上具有优势。
近年来，检察机关以诉前检察建议的方式督促行政机关自我纠错、依法履职，确立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的目标追求。实践中，行政机关高度重视检察机关诉前检察建议，积极主动进行整改。2021年，行政机关诉前阶段回复整改率已从2018年的97.2%持续上升至99.49%。
“行政公益诉讼特别是其诉前程序的设计，作为检察公益诉讼中最具中国特色的部分，集中体现了做好诉源治理‘前端化解’的要求。”最高检第八检察厅副厅长徐全兵说。
“公益保护和诉源治理都是系统工程，从公益诉讼检察制度和实践的发展看，公益诉讼检察制度与诉源治理的价值导向高度契合。”最高检第八检察厅检察官王菁说，公共利益具有广泛性，为了更好维护国家利益和社会公共利益，近几年来检察机关注重办案职能延伸，从公益诉讼个案办理到促进面上问题的整改，再到助推立法和制度等长效机制的构建完善，体现了一种向诉讼源头不断追溯、不断推进和深化诉源治理、从源头上减少矛盾纠纷的制度追求。
此前，黑龙江省鸡西市滴道区人民检察院收到市民投诉后调查发现，相关供水公司所属泵站存在未取得卫生许可证擅自进行二次供水、直接从事供水的人员未取得健康证直接上岗、加压站水箱未按规定进行定期清洗消毒等问题，水质存在安全隐患，该院通过诉前检察建议督促行政机关切实履行职责。
2019年底，黑龙江省检察院通过鸡西市的个案监督，发现二次供水安全隐患在全省具有普遍性，危及公共健康。该院随即对全省139个县（市）区千余居民小区和相关企业展开调查，并向省政府发出检察建议，督促解决600多个居民小区饮用水安全问题，涉及居民40万户88万人，促使在全省开展城镇二次供水设施改造专项行动。
此外，为了真正治“未病”，预防性公益诉讼也越来越被重视。近年来，检察机关一直在生态环境、食品药品安全、公共安全等与人民群众切身利益息息相关的重点领域探索预防性公益诉讼。浙江、陕西、广东、云南等地已将预防性公益诉讼纳入有关检察公益诉讼的地方性立法之中。
加强体系性制度设计
在深化实践探索中推动制度完善
当前，检察公益诉讼面临的另一个问题是加强体系性制度设计，对制度系统规范、体系完整协调的要求更加迫切。
“例如，民事诉讼法和行政诉讼法对公益诉讼均仅有一条甚至一款规定，内容限于原告资格和适用范围，相关单行法也大致如此，甚至仅为转引，其实际效果是只发放了‘操作许可’。”北京大学法学院研究员巩固说。
检察公益诉讼全面推开已走过五年，从顶层设计上更加注重立法。完善规则设置非常必要。
在组织保障方面，经过修订的人民检察院组织法、检察官法，分别对检察院行使职权、依照法律规定提起公益诉讼，以及检察官的公益诉讼职责作了明确。
针对公益诉讼办案实践中存在的规范依据分散、操作性不强的问题，去年最高检制定《人民检察院公益诉讼办案规则》，这是检察机关第一部系统规范公益诉讼案件办理的司法解释，为办案提供了全流程、体系化的规范依据。此外，最高检专门制定《公益诉讼检察七条禁令》，严防公益诉讼办案中可能出现的司法不规范行为，以此作为“高压线”“紧箍咒”，解决公益诉讼廉政风险防控突出问题。
总结重点领域、环节办案规律，近一段时间，“两高”联合发布《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》，最高检出台《人民检察院公益诉讼检察部门办理英雄烈士保护民事公益诉讼案件工作指引》《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》等，推动逐步形成覆盖面宽、操作性强的办案指引体系。
“现行法律对公益诉讼的规定比较原则，传统诉讼法规则又无法满足公益诉讼复杂的实践需求。基于司法实践的需要，最高法、最高检出台了大量司法解释来破解难题。”西北政法大学教授、中国法学会行政法学研究会副会长王周户认为，从长远来看，形成统一的、高效力的公益诉讼法律体系是必然要求。
“我们将总结实践经验，积极推进完善相关立法，更好发挥法治的引领规范保障作用。”胡卫列说，检察机关还将持续推动省级人大常委会出台加强检察公益诉讼专项决议、决定，鼓励在有关地方立法中将检察公益诉讼作为法律保障措施先行先试。
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《 人民日报 》（ 2022年06月30日 19 版）
